Revisione delle norme sulle concessioni demaniali marittime, discussione generale

La Camera ha svolto la discussione sulle linee generali del disegno di legge: Delega al Governo per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo (C. 4302-A e abb.).
Online l’intervento in aula del deputato Pd romagnolo Tiziano Arlotti, relatore in X Commissione turismo.

Il disegno di legge di delega al Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico-ricreativo si pone come obiettivo principale quello di favorire, nel rispetto della normativa europea, lo sviluppo e l’innovazione dell’impresa turistico-ricreativa e di innovare il settore balneare che rappresenta il comparto turistico più importante.

Quest’anno le nostre spiagge sono state prese letteralmente d’assalto dai turisti, totalizzando oltre 90 milioni di presenze, con un aumento straordinario di presenze estere.

Tuttavia, nonostante le potenzialità di questo settore, in cui operano circa 30.000 imprese balneari (circa l’85 per cento a conduzione familiare) e oltre 100.000 lavoratori, che raggiungono quasi 300.000 unità comprendendo l’indotto, da un decennio lo stesso non è stato accompagnato da un’adeguata azione legislativa.

Il 12 dicembre 2006 il Consiglio europeo adotta la direttiva Servizi, cosiddetta Bolkestein, che doveva essere integrata nella normativa nazionale di tutti i Paesi della UE; la direttiva mira a dare piena attuazione agli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e a fissare un quadro normativo che garantisca l’effettiva libera prestazione dei servizi nel mercato interno.

Il legislatore italiano, nel 2007, ha introdotto, modificando l’articolo 3 del decreto-legge n. 493, la previsione di una durata massima ventennale delle concessioni. In seguito alle segnalazioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nel 2008 la Commissione europea ammonisce l’Italia formalmente con la procedura d’infrazione n. 2008/4908, intimando la revisione dell’ordinamento giuridico interno e di armonizzare le disposizioni normative ai principi comunitari.

Con ulteriore nota del 4 agosto 2009, la Commissione europea aveva inoltre evidenziato che la preferenza accordata all’articolo 37 del codice della navigazione al concessionario uscente era in contrasto con l’articolo 12 della direttiva Servizi, invitando le autorità italiane a rendere conforme il nostro ordinamento a quello europeo entro il termine ultimo del 31 dicembre 2009.

Con il decreto-legge n. 194 del 2009, convertito dalla legge n. 25 del 2010, il Parlamento ha abrogato il cosiddetto diritto di insistenza, previsto dal codice della navigazione, e ha prorogato sino al 31 dicembre 2015 la scadenza di tutte le concessioni. Tuttavia, in sede di conversione, è stata fatta salva la disposizione dell’articolo 1, comma 2, del decreto-legge n. 400 del 1993, recante il rinnovo di sei anni in sei anni delle concessioni demaniali marittime. Tale emendamento ha comportato l’apertura di una seconda infrazione, accessoria e conseguente alla prima.

Con la legge 15 dicembre 2011, n. 217, è stata disposta l’abrogazione dell’istituto del rinnovo automatico delle concessioni ed è stato delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo: con questa soluzione si è riusciti a chiudere definitivamente la procedura di infrazione. Il termine per l’esercizio della prevista delega al Governo è spirato il 17 aprile 2013. Con il decreto-legge 18 ottobre 2012, convertito dalla legge n. 221 del 2012, sono state prorogate, nonostante il parere contrario del Governo, le concessioni demaniali in essere alla data del 30 dicembre 2009 e in scadenza il 31 dicembre 2015 fino al 31 dicembre 2020.

Colgo l’occasione per ricordare che il legislatore italiano, in sede di recepimento della direttiva Servizi, con la trasposizione pedissequa dell’articolo 12 della direttiva nell’articolo 16 del decreto legislativo n. 59 del 2010, non ha previsto regimi transitori o specifici per alcune categorie di beni, come invece la direttiva prima della sua trasposizione avrebbe consentito. Infatti, gli articoli 17 e 18 della direttiva avrebbero consentito agli Stati membri di adottare delle deroghe caso per caso, da notificare alla Commissione, la quale avrebbe dovuto valutarne la compatibilità con il diritto dell’Unione.

Ciò avrebbe permesso al legislatore nazionale, essendo comunque limitate nel tempo tali deleghe, di operare un riordino puntuale e specifico della legislazione di settore, tenendo conto anche delle caratteristiche e delle peculiarità territoriali e nazionali di questo importante settore turistico, cosa che invece hanno fatto altri Stati membri.

Le norme italiane hanno più volte previsto il riordino complessivo della materia, che non ha avuto riscontro legislativo. Il 14 luglio 2016 la Corte di giustizia europea ha ritenuto illegittima la proroga generalizzata delle concessioni demaniali marittime e, nello stesso tempo, ha riconosciuto che è consentito agli Stati membri di tenere conto, nello stabilire la procedura di selezione, di motivi imperativi di interesse generale, quali, in particolare, la necessità di tutelare il legittimo affidamento, e ha sancito che spetta al giudice nazionale verificare, ai fini dell’applicazione della direttiva, se le concessioni italiane debbano essere oggetto di un numero limitato di autorizzazioni per via della scarsità delle risorse naturali.

Con un emendamento al decreto-legge n. 113 del 2016, si sono conservati la validità dei rapporti già instaurati e pendenti relativi alle concessioni demaniali in essere, nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea.

Il 27 gennaio 2017, il Consiglio dei ministri ha approvato il testo del disegno di legge delega al Governo per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime, lacuali e pluviali ad uso turistico e ricreativo. Il testo che esce dal lavoro delle Commissioni risulta integrato e migliorato in molti aspetti, rispetto a quello iniziale approvato dal Consiglio dei ministri e presentato il 15 febbraio 2017.

Le audizioni delle associazioni di categoria, della Conferenza delle regioni, nonché dell’Agenzia del demanio e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per la parte dei dati in possesso dell’ex Ministero della Marina mercantile, ha consentito alle due Commissioni di poter integrare e migliorare il testo del disegno di legge.

Sono stati presentati 180 emendamenti, di cui circa sessanta identici, e ha permesso ai relatori di dare parere favorevole e di riformularne altri. Tra le novità e le modifiche che vengono introdotte: viene riconosciuto il principio del legittimo affidamento; è previsto un adeguato periodo transitorio per le concessioni assegnate entro il 31 dicembre 2009; viene riconosciuto il valore commerciale dell’impresa; vengono salvaguardati i livelli occupazionali; vengono valorizzate le peculiarità territoriali, le forme di gestione integrata dei beni e delle attività aziendali e le professionalità acquisite, sia dai concessionari sia dai gestori; vengono stabiliti i criteri per l’affidamento delle concessioni, introducendo criteri premianti per strutture a basso impatto ambientale e per le strutture che offrono servizi di fruibilità dell’infrastruttura e della spiaggia ulteriori rispetto a quelli già previsti per legge a favore delle persone disabili; durante il periodo transitorio, è prevista la regolamentazione degli aspetti giuridici degli atti di pianificazione territoriale e dei relativi strumenti di programmazione negoziata stipulati ai fini del miglioramento dell’offerta turistica e della riqualificazione dei beni demaniali tra le amministrazioni competenti e le associazioni maggiormente rappresentative su base nazionale delle imprese del settore; viene rivisto il sistema di calcolo dei canoni concessori, classificando i beni in un minimo di tre categorie di valenza turistica, e nello stesso tempo si andrà al superamento dei cosiddetti valori dell’Osservatorio immobiliare italiano.

Stiamo parlando di valori che in molti casi hanno creato anche elementi veramente pesanti per l’impatto che hanno avuto per circa 300 imprese, in particolar modo, che hanno visto aumentare addirittura i canoni del 3.000 per cento. Credo che da questo punto di vista vada resa giustizia rispetto a quanto è accaduto nel riordino che verrà fatto delle concessioni stesse.

È previsto il riordino delle concessioni ad uso abitativo; è previsto l’obbligo per i comuni di rendere pubblici, tramite i propri siti Internet, i dati concernenti l’oggetto delle concessioni e dei relativi canoni, nonché l’obbligo per i concessionari di pubblicizzare tali dati sui propri siti Internet.

Le regioni, con specifica legge, dovranno definire il numero massimo di concessioni assegnabili al singolo operatore.

I pareri che sono stati dati dalle Commissioni hanno tenuto conto ovviamente di quelli che sono i vincoli e quindi dell’elaborato che esce dalla Commissione. In particolar modo, hanno dato parere favorevole la I e la II Commissione, la V Commissione (Bilancio), l’VIII Commissione (Territorio e ambiente), la IX, per quanto riguarda le infrastrutture e i trasporti, e la XIV, per gli affari europei.

Inoltre, ai sensi dell’articolo 16-bis, comma 6, del regolamento, è previsto che qualora le Commissioni non intendano adeguare il testo del progetto di legge alle condizioni contenute nel parere del Comitato, debbono indicarne le ragioni nella relazione per l’Assemblea. È quello che mi appresto a fare, rispetto ai rilievi che ha fatto il Comitato.

Il Comitato ha osservato che i principi e criteri direttivi si limitano a previsioni generiche. Nel suo parere ha previsto che, comunque sia, c’è un contenuto omogeneo, rispondente al titolo, e che alla lettera a) vengono richiamati tutti i valori e gli interessi in gioco, talora in contrasto tra loro, per esempio, rispetto al principio di concorrenza e riconoscimento e tutela degli investimenti, dei beni aziendali e del valore commerciale, rimandando nel bilanciamento ai decreti legislativi.

In proposito, si rileva che i principi indicati non si pongono in contrasto tra loro, ma devono essere equamente contemplati, al fine di rispettare le normative dell’Unione europea. La stessa Corte di giustizia europea si è più volte pronunciata (ultimamente con la causa del 28 gennaio 2016), ritenendo che devono considerarsi restrizioni delle libertà di stabilimento e/o della libera prestazione di servizi tutte le misure che vietino, ostacolino o rendano meno allettante l’esercizio delle libertà, garantite dagli articoli 49 del Trattato federale europeo e 56.

Pertanto, una disposizione nazionale, con la quale il concessionario deve cedere a titolo non oneroso, all’atto della cessazione dell’attività, i beni, ivi compresi, nei casi in cui tale cessazione avvenga per il semplice patto della scadenza dei termini di concessione, l’uso delle attrezzature utilizzate, può rendere meno allettante l’esercizio di tale attività. Infatti, la Corte ha evidenziato che il rischio per un’impresa, di dover cedere, senza contropartita economica, l’uso dei beni in suo possesso, può impedire a detta impresa di trarre profitto dal proprio investimento. Da quanto sopra, si arguisce che, per consentire l’esplicarsi della corretta concorrenza fra tutti gli operatori del mercato eventualmente interessati, in sede di procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione dei beni demaniali in concessione, non si può prescindere da riconoscere l’equo valore delle attrezzature e delle attività svolte, in quanto, in caso contrario, non soltanto non vi sarebbe una concreta apertura del mercato, ma si realizzerebbe una sorta di esproprio dei beni aziendali, in contrasto con l’ordinamento europeo. A ciò si aggiunga che in relazione all’ampia diversificazione delle attività turistiche e ricreative, esercitabile nell’ambito dei beni demaniali assentiti in concessione, dalle conseguenti molteplici e differenziate entità degli investimenti necessari al loro svolgimento, non si presta ad estrapolazioni bilanciate in una legge delega.

Ragionamenti analoghi possono essere svolti anche per quanto attiene all’asserita mancata indicazione di un criterio stringente sull’individuazione dei limiti minimi e massimi della durata delle concessioni. Si precisa – e qui vado a concludere – altresì che la giurisprudenza europea e nazionale, è intervenuta sulla questione durata, esclusivamente in relazione ai regimi di proroga o rinnovo e mai sul merito della stessa. Nell’ordinamento nazionale, con riferimento ad altre ben specifiche tipologie concessorie, sono individuate previsioni di durata assai differenti, proprio in relazione alla loro importanza e omogeneità – quindi, come è successo per le grandi derivazioni acqua, autostrade eccetera – ed è demandata, pertanto, al decreto legislativo l’individuazione di una durata congrua, nel rispetto dei principi comunitari e delle prassi ritenute legittime.

Quanto, infine, alla condizione declinata con riguardo al comma 2 dell’articolo 1, si osserva che trattasi di una formulazione già adottata più volte di recente e che riteniamo sia appropriata, visto che siamo a fine legislatura.

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